习近平总书记曾在中央城市工作会议上强调，要加快老旧小区改造，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。于是，老旧小区改造逐渐成为地方政府的重点工作之一，各地纷纷出台众多的改造实施方案，并交由基层政府执行。在科层制的政府结构中，基层政府理应对上级的政策“令出必行、竭尽心力”，然而在实践中却时常看到好的政策方案在地方执行过程中发生“走样”。
本次调研关注的案例，是广州市 A区的老旧小区改造政策。A 区位于广州老城中心，接到市政府下达的旧改要求后，A 区建设和水务局与 C 专业规划机构设计了非常“高端”的行动方案：他们将项目命名为“城市客厅打造”，共规划了“串路径，塑客厅”、“调产业，强秩序”“强重点，显文化”、“保基础，提民生”4 个方面的改造措施，目的是要打造一个“开放共享的城市客厅、承载历史与文化的活力街区、生活美好的幸福社区”。
本文通过调研 A 区老旧小区改造政策执行中“城市客厅”项目，关注其提出、分工、实施过程以及最终效果，以此展示中国基层政府政策执行过程中部门分工与主体互动逻辑，并对案例中政策落入简化陷阱的原因进行结构化梳理，在此基础上提出相应的政策建议，尝试为提升基层治理能力、促进城市更新提供有益经验总结。
一、政策何以选择性执行？
（一）资源获取竞争强
有效的政策执行往往以充足的资源为前提条件，但在大量的政策议题情况下，公共部门资源存量总是有限的，基层需要通过竞争性方案来抢夺更多资源。政策资源是政策执行中的关键变量,上级部门往往通过立项评审、中期考核以及后期验收等环节对资源分配进行调控，以此监督基层部门工作的开展，其中，立项评审是资源获取的关键性节点，基本影响了项目开展资源的上限。
（二）府间关系协调难
政策目标的实现取决于多部门的协调合作与配套政策的供给，然而中国政府组织条块分割问题导致的利益冲突、信息孤岛现象等问题，使得政策执行过程中存在合作困境。上下级政府之间、同级地方政府之的互动与协作逐渐异化，府间关系协调困难，“变通执行”、“选择性执行”、“共谋执行”等政策执行特征不断凸显，导致政策执行出现偏差。从多主体治理的视角来看，微改造项目从方案制定到执行、成果验收的过程中，致力于追求上下级之间、各部门之间协调联动，构建多部门协作网络。但在实际情况中，从横向来看，作为项目主要负责单位的建设和水务局只能管理好自己部门内负责的改造内容，部门间信息不畅、相互脱节、协调困难，从而导致项目实施碎片化；从纵向来看，老旧小区改造执行主体具有不同的利益诉求或目标，建设和水务局为了绩效考核结果漂亮，实际执行中专注于标准低、成效快的“面子工程”，这种上下级间利益关系的协调困境导致了项目执行成效的表面化。由此，改造目标在执行过程中被一步步弱化，微改造陷入“碎片化”执行的困境。
（三）绩效考核要求松
研究政府行为的大量研究文献发现，绩效考核体制是理解政府行为的重要解释因素。A 区的高端城市客厅项目在多方主体的博弈和选择中,最终一步步退化为碎片式普通老旧小区微改，另一个重要原因就在于针对该项目的最终绩效考核要求十分宽松。
该项目最终所面临的绩效考核一共可分为三类。第一类评估只涉及资金使用是否规范，第二类评估各部门都是自主选择性的选取“功劳”作为成绩，第三类评估虽然是直接针对项目的专项评估，但 A 区城市客厅这个项目并没有被抽取选择参与评估。正是因为从一开始，负责此项目的各单位和部门便已熟悉这套宽松的绩效考核的“套路”，因此高端的城市客厅项目才会被“有意”推动一路下行回落到普普通通的老旧小区微改造之中。
二、政策建议
（一）回归事实本身，从“形式”到“实质”
政治资源分配在奖励开拓创新的同时，也应要求实事求是。因此，需从制度层面进行改革，反对浮夸的形式主义，追求实话、实事和实效，让政府干部知行合一。一是完善审批流程。方案审批部门不应“走过场”、敷衍了事，而应“下深水”，加强实地调研验证，获取真实材料。坚持“没有调查就没有发言权”，谨慎考虑方案的可行性，让工作更具体，任务更深入；二是加强过程追踪。应注重流程进度的把控，避免方案审批后即搁置，项目结项时应付收尾的现象。上级政府部门对方案各环节应有进度上的掌握，让详细完备的方案在充分的时间和资源下，得以有效地落地。三是健全信息公开制度。政府应大力建设阳光政务，在与民众切身利益相关的项目上，更应保障人民群众的知情权，公开公正，广泛接受人民群众的监督。
（二）协调部门利益，转“竞争”为“合作”
一套体系化的方案落地离不开各部门间的通力协作。因此，应加强顶层设计，推动建立定位清晰、分工明确与协同有力的管理体制。一是明晰职能定位与责任分工。工作方案确定后，需要进一步明确职责分工的细则，落实到书面上，有助于减少日常工作中出现的推诿扯皮现象，实现“分工不分家”；二是改革绩效评价体系。在部门合作项目中，应树立科学的政绩观念，干部考核评价体系需更重视全局效益，而非强调自身利益最大化，方能有效避免避免地方保护主义和利益分割的问题；三是强化制度约束。有效的制度能够使得复杂的交往行为过程变得容易理解和可预见，有助于防止和化解冲突，起着有效协调和信任的作用。可以建立合作互动的监督与约束制度，以推动政府部门合作的规范化和法制化。
（三）完善绩效评价，以“监督”促“透明”
政策在执行中被简化的一大原因是绩效评价与政策目标的脱离，导致基层政府没有动力去完成。因此，强化监督考核，提高绩效评价的有效性从而提高执行激励便成为解决政策执行偏差的一大方向。基层政府申请的项目各不相同，应当将地方政策视为多任务委托的政策集合，设计差异性的激励方式，优化激励结构。在上级政府绩效评估的基础上，根据项目特征实行差别化的评价考核。
其次，建立严密的监督制度以保障政策执行的规范化与法律化。应将监督作为克服执行简化的重要手段，要拓展监督的广度和深度，创新监督的方式和渠道，提高发现执行问题、解决执行问题的实效。在运用好常规监督方法的同时，发挥好督查组、督导组、工作组、巡视组、巡查组的作用。调动社会组织监督的积极性，将社会组织监督纳入执行监督体系，如社会组织、媒体、群众等多元主体纳入监督体系，构建多元化、多层次、多渠道的监督网络，强化监督工作常态化并纳入绩效评价体系。把自上而下监督的权威和自下而上监督的组织效能结合起来，形成监督合力，相辅相成才能够促进政策目标的最终实现。
感谢“策论中国”参赛团队：中山大学《从“高端”到“平庸”：城市客厅改造何以落入简化陷阱？——广州市 A 区旧改项目调研报告》团队报告。