【智策】淳安县以数字治理理念和技术破解湖泊治理难题的做法与启示建议

    整体性治理是破解长期未有效解决的“九龙治水”顽疾的重要机制保障,而数字化技术则是有效实现整体性治理的重要切入点。湖泊治理是浙江区域治理中一个重要的组成部分,需要整体性治理。2021年8月公布的第三次全国国土调查的数据表明,浙江省湖泊水面82万平方公里,共有湖泊333个,其中大型湖泊34个,中型湖泊159个。千岛湖是浙江“绿水青山”的重要代名词,高标准治理好千岛湖是浙江践行“两山”理念的重要体现。面对我省在湖泊管理方面,普遍面临“的看不见、管不着”“多头管、管不好”以及执法与监管“不衔接、难闭环”等难题。浙江大学郎友兴教授等认为,淳安县数字治湖的成功经验为全省乃至全国大型湖泊治理提供了样板,值得借鉴推广,并提出了相关启示建议。

一、千岛湖“数字治湖”的经验做法

    第一,一屏智控,构建统一的数字化综合指挥平台。千岛湖水域面积573平方公里、岸线3500公里、流经19个乡镇,涉湖管理事项分布在农业农村(渔政)、港航、生态环境、公安、文化和旅游、综合行政执法等10余个部门。淳安县按照“大场景、小切口”原则,开发上线“数字第一湖•一支队伍管千岛湖”数字化综合指挥平台,形成数据驾驶舱、“监测、指挥、督评”三大场景、N个算法中心的“1+3+N”总体架构,归集全部涉湖管理部门的相关资源和力量,实现湖域监管一屏集成、力量统一调度、案件集中处置、紧急情况实时响应。

    第二,协同贯通,形成整体性的监管组织体系。县级层面,在2016年沿湖沿线“一巡多功能”沿湖沿线巡查队的基础上,整合涉湖管理部门执法力量和千岛湖发展集团护渔队辅助力量,组建千岛湖水上综合行政执法指挥中心,实现湖域执法“一支队伍”,实行人员集中办公、资源统筹调配。先统后分,将岸线分为22段,湖面分为18个水上网格,将监管人员、执法装备、辅助力量充实入格,建立“1名执法队员+1名巡查力量+2名辅助力量+若干网格力量”的联勤模式;乡镇层面,通过乡镇综合行政执法改革,将非法取水、非法采砂、非法捕捞等12项处罚事项赋权给除千岛湖镇以外的22个乡镇,交由乡镇综合行政执法队行使,发挥基层的能动性;村社层面,强化网格员的日常巡查,打通基层治理“神经末梢”。通过横向协同、纵向贯通,进一步筑实县乡村三级监管网络。

    第三,数字赋能,强化实战实效导向。按照建设“天空地”三位一体综合监测网络的要求,将分散在各部门的水质监测、船只监管、沿湖沿线巡查、饮用水源区管理的相关设备以及5600余个自动监测、自动摄像等前端感知设备接入综合指挥平台,实现前端感知“一触即发”、任务交办“一键直达”、全网覆盖“一屏统管”。集成现有的秀水卫士、沿湖沿线巡查监管、渔船监管等应用场景,新开发农(林)自用船舶管理应用场景,归集水利、水文、水质、国土、渔业、港航等各门类数十万条数据资源,全口径汇总案件线索,实现问题发现“智能识别”、问题处置“智能派单”、办理结果“智能评估”。依托雷达、卫星遥感、视频监控、无人机等智能化工具开展全天候、全方位智能巡检,实现“入一次湖、查多件事、一次到位”。

二、强化数字治理理念、重视数字化技术的运用,提升湖泊治理整体绩效的启示与建议

    (一)经验启示

    第一,树立“数字治湖”理念。“数字治湖”是深入贯彻落实总书记指示要求,继持续加强水质保护、坚决完成临湖整治之后,运用数字化手段对千岛湖进行综合治理的有力举措。以数字化技术撬动部门职责整合、组织形态重构、行政流程再造,以数据驾驶舱为指挥中枢,优化部门、层级间的协同治理,有效解决了科层制权力分配逻辑下条快分割、职责分化、信息壁垒以及由此带来的职责交叉、推诿扯皮、监管缺失等问题,形成湖域整体智治新格局。

    第二,建立“一支队伍”。如果数据驾驶舱是大脑,执法队伍就是脚,是改革的落点。在原有组织架构上创新组织机制,在不增加人员投入的前提下,将分散化的监管力量整合为一个新的治理主体,实现多部门力量的整合协同,最大限度发挥出资源、人员的综合集成效应,为湖域整体治理提供组织保障,从机制上抑制了案件部门内部循环和权力寻租,有效提升执法规范化水平和政府公信力。

    第三,设立水上网格。河流管理中常用线性分段管理方式,如河长制、段长制等。但湖泊管理是沿线管理和湖面管理相结合的复合型管理场景,沿湖沿线可以分段设站,但湖面是连续区域和整体,没有自然分界线。借助数字化技术,参考社区网格化管理经验,将湖面分为若干水上网格,作为最小作战单元,以网格为单位设置站点、配置资源,从而实现广袤湖域的精细化治理。

    第四,强化属地管理。对于乡镇众多的县(市、区),部门执法力量难实现全覆盖。通过权力下移,明确乡镇一线治理的主体责任,乡镇有权即发现即处置,不仅能解决“看的见的管不着,管的着的看不见”的基层治理难题,也充分释放基层治理能效。

    (二)下一步深化改革举措和有关建议

    第一,“数字治湖”从精细化迈向精准化。依托数据驾驶舱,归集各部门各层级指标数据,打通各专业门类,将数据资源转化为治理资源;前端感知和监控设备建设应建尽建,全面覆盖监测盲区盲点,自动抓取有效线索,提高感知灵敏度,以数智科技提升治理精度;加快开发三维可视化场景应用,研发算法模型,实现海量数据快速处理、智能诊断,对问题多发区域、季节、时点和异常信息自动预警,实现关口前移、精准防控、智慧决策,用数字技术优化治理结果。

    第二,“大综合一体化”从物理集中有序走向综合行政执法。现在的湖域监管综合集成,主要是通过机制整合,执法权仍归属于各主管部门。如果千岛湖实行综合行政执法,可以统一执法主体,实现人、事、权集中,彻底解决多头执法的问题。但是实行综合行政执法,要将各领域的涉湖执法事项划转至一个部门,需要省级有关部门支持。

    第三,法律法规方面从分散到专门立法。我省尚未出台湖泊管理保护的地方性法规,执法依据分散在各条线的法律法规中,难以适应日益复杂的湖域整体性管理保护需要。江苏、安徽、湖北、江西等省都已颁布湖泊管理保护地方性法规,建议省人大研究我省湖泊管理保护立法适宜,为湖域整体治理、数字治理提供法规支持。