国无农不稳，民无粮不安。“藏粮于地、藏粮于技”是中央确保粮食产能的新思路，这意味着不再一味追求粮食供给数量的连续增长，而是通过合理利用耕地资源、加大科技投入来突破资源环境约束，实现增加粮食产能、保护生态环境、促进粮食生产能力建设与可持续增长的美好愿景。高标准农田建设作为落实“藏粮于地、藏粮于技”战略的重要抓手，事关国家粮食安全、社会经济稳定、农民脱贫致富、农村产业兴旺、农村田园优美、农村生态文明，是观察“两藏”战略如何在基层落地深耕的重要切入点。
本项目选取全国六个重要产粮省份，在江苏泰州、河南许昌、山东邹平、云南曲靖、内蒙古锡林郭勒盟、新疆维吾尔自治区昌吉市六地开展调研，通过实地观察、咨询访问等途径具体了解当地高标准农田建设现状。在理论梳理、政策学习、案例解读的基础之上，对六地发展的现实举措进行了提炼与归纳，从田、土、水、路、林、电、技、管八个高标准农田建设的主要方面进行比较，以期探索全国高标准农田建设工程的共性特征与特色路径，总结出有益经验。
一、六省高标准农田建设综合比较
基于各地区位地理条件和经济发展水平的显著差异，各省市的高标准农田建设遵循“因地制宜”的发展原则而各有侧重，呈现出鲜明的特色。江苏泰州地处经济较为发达的长三角地区，在优沃的自然地理条件上还集合了先进的管理理念与优秀的管理人才，农业发展条件优越，因此其高标准农田建设创新性强、突破性强，重在通过农业科技的运用与管理形式的创新激发出高标准农田在经济、生态、社会等多方面的综合效益。相较而言，云南曲靖、内蒙古锡林郭勒盟和新疆昌吉地处西南与西北地区，自然环境对于农田的约束相对较大，高标准农田建设的重心仍然放在对于土地条件的改善上。河南陈曹乡和山东邹平均地处粮食生产大省，农业生产自然条件好，农耕历史文化悠久，其高标准农田建设的重心是科技赋能推动高质量发展，提高粮食亩产量。
进一步分析发现，六省建设模式的差异中，一部分是因为基础地理自然条件造成的不同，这类“先天”差异是没有办法被抹平和根除的，所以在高标准农田的建设和推进过程中，就需要通过因地制宜的方式来适应；而另一部分差异则是由于不同地区经济发展先后、管理水平高低等因素导致的，这类“后天”差异可以更确切地理解为发展“差距”。粮食安全需要调动全国各地的生产力，充分挖掘各个地区的生产潜力，统筹全国范围内高标准农田的协调发展，这就需要找到制约高标准农田建设的关键因素，通过相互学习、创新突破等手段来探索高标准农田发展的新方向。
二、影响高标准农田建设效果的多重因素
（一）基础地理条件各异，区位农业发展有别
六地受到水热条件、地形地势、土壤条件的限制，农业发展面临不同问题。总的来看，江苏省泰州市水热充足，地形以平原为主，土壤条件好，耕地肥力大；河南许昌受地形平坦开阔，土壤有机质含量大，气候影响显著，旱涝多发；山东邹平水热配合好，地形平坦开阔，较为集中，适于大规模机械化耕作，土层深厚、质地适中，但受气候影响降水不稳定，极易发生旱灾；云南曲靖地处内陆高原地区，光照充沛但水源相对不足，且地形崎岖，耕地较为破碎且往往出现“地高水低”的情况，且土壤有机质含量相对较低，留住农田养分、激发单产活力是建设高标准农田的关键之一；内蒙古锡林郭勒盟地势平坦，农田肥力适中，四季分明，但积温不足，风沙大，干旱缺水问题严重，此外土壤盐碱化、沙化现象明显，如何改善土壤条件是未来重要发展方向；新疆昌吉地势南高北低，属中温带区，为典型的大陆性干旱气候，昼夜温差大，日照长且热量充足，干旱缺水问题是农业发展的主要制约因素。
（二）建设标准模糊不明，农田建设良莠不齐
在调研过程中小组成员发现，同样被称为“高标准农田”，各省份之间甚至在同一省份内，所建成的高标准农田的配套设施条件、亩均资金投入等均存在较大差距。究其原因，是现有的“高标准”设定过于模糊，在建设阶段就无法精确地为全国各地高标准农田在资金使用、建设内容、组织实施等方面提供统一规范，最终导致各地项目开展良莠不齐，建设成效差距过大，部分地区已建成的高标准农田仍然难以达到国家整体统筹的标准水平。
（三）重视实体设施建设，忽视土质地力提升
土壤是农业发展的基础。随着科技的发展，通过土壤肥力工程等技术手段，可以进行有效的土壤改良，缩小地区间的差距。然而，多地在农田建设过程中都不同程度地存在重视农田水利工程、田间道路修缮等实体工程建设，从规划到实施均精心布置，而对耕地质量建设和基础地力提升等更高等级农田升级举措的重视和实施力度相对较弱。“实体设施”与“土质地力”在建设过程中的不平衡会阻碍高标准农田整体生产力的提升，使得高标准农田建设停留在浅显的阶段。
（四）政策宣传力度不足，政策解读落实缺位
部分地区种粮户对高标准农田建设的支持配合程度不甚理想一方面是因为许多种粮户没能接受到相关政策宣传，不了解“两藏”战略及高标准农田建设工作；另一方面是因为种粮户缺少对政策的解读。究其根本，还是由于政策实施过程中相关部门轻视甚至忽略了民众对政策的了解情况，没有及时进行全方位的政策宣讲与解读，农民“不清楚、不了解”自然也就“不支持”。
（五）点多面广急需人才，队伍建设缺乏活力
在田野调查中，调研小组发现各地农业发展和高标准农田项目建设均存在人员紧张，专业专岗人员、技术指导人员较少的问题，项目推进因此受阻，工作效率一定程度上降低。分析发现，农业技术工作本身存在工作强度大、工作环境较为艰苦的特点，在职称晋升上空间小、竞争大，福利待遇与公务员相比差距也较大。这样的行业现状无法吸引大量年轻人才，因此基层农业技术人员普遍老龄化。与此同时，2018年机构改革以来，农业农村局等政府部门职能在合并调整中增加，其所管辖区域内高标准农田建设规模也在不断扩大，客观上呈现出工作量增加的现状，专业技术人员供需缺口持续扩大。
（六）责任不明监管难行，“带病”运行效益受损
调研中，小组成员发现各地高标准农田普遍存在“重建轻管”的现象。在高标农田建成后，仍然存在田间工程实施产权不明、管护责任不清晰等问题，使得高标准农田在使用中没有得到有效的日常维护，往往出现“带病运行”的困境，从而导致相关建设工程长期效益发挥受阻，甚至未达到预期使用年限。以云南省曲靖市为例，已经建成的高标准农田机耕道路基本上是土夹石路面，经过雨水冲刷，路面会出现坑洼积水。然而因为管护责任并未压实，细小的问题难以及时修复，逐渐积累造成工程破损，甚至无法正常使用。
三、推进高标准农田建设改造提升的建议
（一）因地制宜更新标准，田田互促协调发展
高标准农田建设是无法在短期内同时、同等、同步达到统一标准的。因此，项目规划阶段应在切实考虑地区发展实际情况的基础上因地制宜进行设计，分区域、分步骤、分阶段进行统筹，把“高标准”的最终目标分解成为一个个具体可行的阶段目标去传达和落实，做到定期更新标准。同时，要在总体上把高标准农田建设作为一项持续性的工程，可以先建成一批示范区高标准农田，发挥其模范带头和示范作用，进而以点带面，促进区域高标准农田协调发展。
（二）大力推进土质改良，严格落实地力提升
提升耕地质量对于夯实现代农业基础有深刻基础性意义。建议各类规划部署重点明确“土壤改善”系列工程，将土壤有机质提升、土壤生物平衡工程建设等作为评价地方高标准农田建设的关键指标，督促基层各单位严格落实地力提升的重点工程。还可以从拨款资金管理角度入手，实行“专款专设”，为区域低质量农田的地力提升做好重点保障。
（三）政策推广不落一户，畅通双向沟通渠道
首先，政府相关部门要组织专业人员进行政策解读。高标准农田建设项目涉及领域复杂，对执行标准的理解存在一定难度，需要专业人员向民众进行政策宣讲与科普；其次，要鼓励高标准农田经营者向农户宣传分享自身经验感受。作为“过来人”，高标准农田经营者更了解农民关心什么、担心什么，结合自身经历进行政策推广能够提升可信度，增强宣传效果；最后还要在项目推广过程中要及时收取民众反馈，集中民智办大事。
（四）改善岗位工作环境，培育新型职业农民
建议政府部门一方面通过改善相关岗位工作环境、提升福利待遇来吸引年轻人才，扩大高标准农田项目专业人才队伍。与此同时积极培育新型职业农民，发挥高标准农田载体优势，以家庭农场主、种养专业大户、农民合作社负责人为重点培育对象，建立新型职业农民队伍和农业创新体系，让农民不再是一种被赋予的身份，而是一种可自由选择的职业。
（五）层层压实管护责任，多方共建长效机制
高标准农田建成后，应做到区、镇（街道）、村（社区）层层签订管护责任书，落实管护主体及管护责任人，并确保相应的管护经费，建立健全高标准农田建后管护长效机制。首先是拓宽管护主体,高标准农田管护应由政府引导、提供财政支持,行业部门监管,村级组织、受益农户、新型农业经营主体和专业管理机构、社会化服务组织等共同参与。其次是落实管护责任，建议以镇（街道）设立乡村田间道路专管员或者小组，行政村可以设置农村机耕道路专管员，并按照道路的区段设立管理（维护、养护）员等。
感谢“策论中国”参赛团队：苏州大学团队《大国“粮”策，振兴“耕”基：“两藏”战略落地实践的成效考察与促进策略——基于全国六地高标准农田建设的调研》团队报告！