摘要：针对“大综合一体化”行政执法改革中综合执法队员培训体系薄弱的问题，本文以常山县综合执法局为研究对象，以胜任力模型为基础，分析常山县综合执法人员的素质能力现状及存在的问题，设计了一套针对不同岗位和能力的综合执法人员培训体系，并提出一系列措施以保障综合执法人员培训体系的落地，为全省乃至全国提供可复制的培训体系建设经验，为“大综合一体化”综合执法改革做出积极贡献。
关键词：大综合一体化；行政执法改革；培训体系建设；胜任力模型
研究基本情况
（一）研究背景与意义
自党的十八届三中全会明确提出深化行政执法体制改革，推进综合执法，推进法治中国建设以来，浙江在综合行政执法改革的道路上不断探索和实践，走在全国前列。2022年1月，《浙江省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案》获中央批复同意，浙江成为全国唯一的“大综合一体化”行政执法改革国家试点。
但在推进综合执法改革过程中，综合执法领域的培训工作是明显短板，存在不规范、不完善甚至是缺失的现象，导致现阶段综合执法人员的执法水平参差不齐，难以达到综合执法改革的要求。2022年，浙江省综合执法指导办研究起草了《2023-2025年浙江省行政执法人员培训规划（征求意见稿）》，谋划行政执法人员的培训工作。常山县作为综合执法改革的典型区县，在综合执法人员培训上积极探索，走在全省前列，研究综合执法人员培训体系，以期提高综合执法人员的素质和能力，为推进“大综合一体化改革”提供有力保障，同时也为全省乃至全国综合执法人员培训贡献常山经验与力量。
（二）研究思路
本研究首先从胜任力模型的基础理论出发，结合实地调研，构建综合执法人员胜任力模型，并基于胜任力模型设计相应的问卷，通过问卷分析研究常山县综合执法人员的胜任力现状，发现综合执法人员存在的问题和短板。在此基础上，进行分层分类，针对不同岗位与不同能力的综合执法人员设计具有共性但又差异化的培训体系和培训课程，体现“因材施教”的核心思想。最后，为保障综合执法人员培训体系的落地以及构建全省综合执法人员培训体系提出建设性建议。
常山县综合执法人员胜任力现状分析
（一）综合执法人员胜任力模型建构
胜任力模型是组织人员所应具备的能力特征客观模型，组织部门可依据胜任力模型通过相关的培训来实现人力资源的优化与完善。胜任力“冰山模型”，是将人员个体素质的不同表现形式划分为表面的“冰山以上部分”和深藏的“冰山以下部分”。“冰山以上部分”包括基本知识、基本技能，是外在表现，是容易了解与测量的部分，相对而言也比较容易通过培训来改变和发展。而“冰山以下部分”包括社会角色、特质和动机等，是人内在的、较难通过培训培养的能力，但却对人员的行为与表现起着关键性的作用。综合执法人员胜任力模型参考胜任力“冰山模型”，并与常山县综合行政执法局领导及相关人员进行沟通，反复调整、修改后，拟定了包含“人格特质”、“业务能力”、“知识构成”的三大要素，以及16个具体指标的胜任力模型。
（二）问卷设计
问卷以调查综合执法人员胜任力现状为目的，基于胜任力模型进行设计。主要内容包括综合执法人员的基本信息、综合执法人员能力建设情况、相关法律知识基础测试题三部分组成。
第一部分包含综合执法人员的基本信息情况，主要涉及被调查者年龄、入局工作年限、编制等基本信息，为之后培训体系的分层分类提供基础。
第二部分为综合执法人员能力建设情况，在基于胜任力模型的16个具体指标下，每个指标都有不少于2个问题对被调查者的能力进行调查。这一部分也是发现综合执法人员能力现状的重要考量，问卷以五分量表的形式设置，被调查者针对自身或观察到他人的能力掌握程度进行判断打分。
最后一部分是相关行政执法基础测试题，包含5题最基本的行政处罚法相关问题，以测试被调查者基础的法律知识掌握程度。
（三）问卷分析
问卷通过“问卷星”程序向综合执法人员进行发放。本次调查问卷共回收92份有效问卷，根据回收问卷结果对综合执法人员进行分析。
综合执法人员素质能力从五个量度计算均值得分来实施相应的评价，满分为5分，分数越高，代表的相应能力越高。由于胜任力分析的目的是为了给后续培训体系的建立做参考，因此以下分析将以分类分层为标准进行分析。
分类主要区别队长/副队长及队员，主要针对队长/副队长进行分析；分层主要区别队员的入局工作年限，主要针对不同入局工作年限的队员进行分析。
1. 队长/副队长分析
表1 有效样本的素质能力情况（N=18）
由表1可知，综合执法队长/副队长存在以下不足：
（1）责任感与敬业精神有待提高。队长/副队长责任感与敬业精神得分为3.217。结合题目，可知队长/副队长可能存在不想主动加班、下班之后就不会想再接触工作的情况。
（2）现场控制能力有待提高。队长/副队长现场控制能力得分为3.185，结合题目，这说明队长/副队长较难控制现场，可能存在当现场混乱或矛盾激化时，难以控制群众或内心慌乱的情况。
（3）沟通协调能力有待提高。队长/副队长沟通协调能力得分为3.416。由于此项题目不仅针对样本人群在执法过程中的沟通协调能力，还包括样本人群在日常工作过程中的沟通协调能力，这说明队长/副队长可能存在较难清楚表达、下达指令，误解他人表达的情况。
（4）法律知识与专业知识有待提高。队长/副队长法律知识与专业知识得分分别为3.093与3.185。结合问卷的第三部分“5题基础执法测试题”的答题情况（之后简称“测试题”）可以发现，队长/副队长虽然只有18人，但是没人全对，由于测试题为执法基础题，可见结合专业执法问卷以及测试题的答题情况，样本人群的专业执法知识以及能力都有待提高。
（5）管理能力有待提高。队长/副队长管理能力得分为3.562，相对于队长/副队长的其它能力较低。而且作为队长/副队长，管理能力可谓是最重要的能力特质之一，显然3.562的得分依旧有较大的成长空间。
2.队员分层分析
表2 有效样本的素质能力情况（N=15/35/23/12/7）
由表2可知，不同入局年限队员主要存在以下问题：
（1）入局一年以下的综合执法队员存在责任感与敬业精神、自我情绪控制力、进取心、现场控制能力偏低的情况。
（2）入局1-3年的综合执法队员存在现场控制能力、法律知识和专业知识偏低的情况。
（3）入局4-6年的综合执法队员存在责任感与敬业精神、进取心、现场控制能力、法律知识和专业知识偏低的情况。
（4）入局7-15年的综合执法队员存在进取心、现场控制能力偏低的情况。
（5）入局16年以上存在责任感与敬业精神、法律知识和专业知识偏低的情况。
（6）现场控制能力是综合执法队员的共性不足之处，除了16年以上的综合执法队员拥有了大量经验，其余综合执法队员的现场控制能力都偏低。
（7）综合执法队员的法律、专业知识存在根据入局时间长度略微提高的现象，可见入局年限的长度可以动态提高掌握程度。值得注意的是，入局一年以下的综合执法队员的法律知识与专业知识分别为3.583及3.569；结合调研可以发现，这样的结果是因为入局一年一下的综合执法队员属于新人阶段，因此他们并不会接受到困难的综合执法事项，于是由于问卷的主观性，得出这样的结果。
而入局16年以上的综合执法队员的专业知识为3.444，相较入局7-15年的综合执法队员能力有所降低。这是由于近年来国家法律与执法的更新与完善，存在需要更新执法理念、跟进法律解读的情况，于是对于入局16年以上的综合执法人员，可能存在法律解读、执法理念落后的情况，于是存在入局16年的综合执法人员法律及专业知识相较入局7-15年的综合执法队员的能力有所降低的情况。
常山县综合执法人员培训体系设计
(一)综合执法人员培训体系设计原则
系统性。培训体系有较强的内在逻辑，从多方面提高执法人员的综合能力，在成长中学习，在学习中成长。
现实性。培训应该结合执法人员的实际情况，制定一套合理的培训体系，注重执法人员的细节培养。
主动性。培训应充分调动执法人员的积极性，促进执法人员之间的合作交流，了解彼此的培训心得体会，共同成长。
针对性。培训需考虑分层分类，根据不同人员的素质和能力要求设计不同的课程内容，做到因材施教。
多样性。培训应该开展多样的培训活动，丰富培训课程的内容，提高执法人员参与培训的积极性。
效益性。培训需要确实提高执法人员的综合能力，提高执法效能。
(二)综合执法人员培训体系设计
1、培养目标
对综合执法人员的培训活动是为了满足常山县“大综合一体化”改革的长远目标制定的一种人才培养体系。因此，该培养体系应提高综合执法人员的工作能力、个人素质和综合能力，使得综合执法人员能够成为综合执法未来的中坚力量，为常山县综合执法提供人才支撑。
2、培养方案
综合执法人员培训采用讲座、专家授课和实训相结合的培养方式。课程有六大专题模块，分别是时政热点与党风党建、执法方式方法、业务知识提升、执法监管数字应用、领导素质及个人素养。
综合执法人员的课程学习，不同岗位（分类）、不同能力（分层）的执法人员将设置不同的课程以及最低所需学习的学分要求。如学员已经在上一阶段通过选修已经学完下一阶段的必修课程，则下一阶段不必再学此课程，由此为替代根据具体学分要求自行选择相关课程进行学习。在等级晋级方面，当学员已修满当前等级所需学分并结合工作表现晋级至下一等级。
3、培训课程设计
表3 培训课程设计
(三)培训结果检验与评定
学习评估，在一定的培训时间结束后，针对不同的课程由讲师或相关部门设计试题，定期组织学员进行考试，以确保培训效果，并针对那些比较普遍的难点再进行培训。
课程成绩采用百分制，任课老师自行制定评分规则。必修课程成绩70分或以上为合格，可以获得相应学分；80分及以上为良好；90分及以上为优秀，70分以下为不合格。
课程评估，每一次培训完成后可以发放一张问卷，调查培训产生了什么效果、执法人员对培训有什么样的评价，并按照执法人员对培训内容的理解程度来评价一下培训讲师，为下一次培训做好参考，而且对于那些要完善的地方要做出进一步的改进。
行为评估，培训课程完成以后的1到2个月的时间范围内进行，具体所使用的方式就是实际模拟考察或者是几人小组访谈这样的一种形式。特别留意个人的工作表现，考察一下执法人员所掌握的内容程度，以了解培训成果的转化程度，并做好相应的记录工作，通过跟踪学员的课外表现进一步提升他们所掌握的知识水平。
每个级别培训以后要对学员进行综合评定，结合课程成绩和工作表现进行综合评定，每个要素具体的权重待定。综合评定的具体办法：前10%为优秀，30%为良好，60%为中等，90%为及格，后10%为不及格。
综合评定为优秀者，即可获得“优秀学员”称号，获得“优秀学员”称号者，可以优先考虑评优评奖、晋职晋级、表彰奖励；综合评定为“不及格”者，将受到“学籍预警”，警告其不足的学习以及实践成果，并酌情延后考虑或是不予考虑评优评奖、晋职晋级、表彰奖励。
常山县综合执法人员
培训体系落地保障
1、明确培训责任，摒弃“短视”思维。组织需要正确认知综合执法人员培训体系对综合执法建设的重要性及基础性。培训不是一蹴而就的，因此面对培训，应将目光放长远，将培训工作与执法工作共同谋划，建立与综合执法人员发展相适应的培训规划。并建立培训工作领导负责制，将培训工作作为各级领导干部的考核指标之一，摒弃“短视”思维，加强对于培训工作的落实。
2、确定培训教材，充盈师资队伍。大综合一体化改革是新的改革，改革要求综合执法人员拥有综合性的执法能力，对执法人员提出了新的要求。因此，对于综合执法人员的培训也存在教材新、师资新等问题。本文建议政府加强对教材编写和师资团队的指导和支持，以提高综合执法人员的培训质量和水平，更好地服务于大综合一体化改革的实施。针对教材编写与师资团队的支持，本文提供以下方向和建议：
在教材编写上，由于存在专门针对于综合执法人员培训的教材缺失问题，政府应该加强对教材编写的指导和监督，确保教材的编写符合教学大纲和课程要求，紧密结合实际工作，突出实用性。同时，应充分考虑到不同综合执法人员的工作特点和需要，以确保教材内容的适用性和针对性。政府还可以鼓励教材编写者与培训师资团队密切合作，以确保教材的编写能够给师资团队教学时提供教学方向和指导。
在师资队伍上，应寻找具有熟识执法类知识的专家学者或是拥有丰富经验的执法队伍内的老前辈，以长期合作的方式签订合同，保证培训课程的完整性，并加强对培训师资的选拔和培训。政府应该通过多种途径，如招聘、选拔、培训等，吸引和培养一批专业化、高素质的综合执法人员培训师资。同时，政府应该加强对培训师资的日常管理和监督，确保培训师资的教学质量和教学水平。
3、建设培训基地。近年来有执法人员的培训课程都是在不同地点甚至不同城市进行的，这样分散的学习环境不利于培训课程有效的开展。因此，在培训基地方面，要寻找一个固定的培训场所，避免培训讲师和培训者“东奔西跑”，为培训讲师、培训者提供便利的同时为受训者构建一个积极向上的学习氛围。此外，鼓励综合行政执法部门通过“政校合作”的方式提升培训质量，联合地方院校进行双边合作，一是为行政执法人员寻找到固定场所或基地进行培训，可以有效的节约培训成本，理论上的知识还可以同高校老师进行交流学习；二是行政执法人员可到院校展开实务类讲座，帮助高校完善教学体系，此举亦为双赢的方式。
4、结合人员考核与奖惩，将结果落到实处。综合执法人员培训是为了实现综合执法人员总体执法能力素质的提高。所以为了调动综合执法人员对培训的积极性和参与度，需要建立科学合理的考核机制和激励机制，将培训结果与个人绩效、人员晋升、晋职晋级、表彰奖励、执法资格等评聘结果挂钩，并作为综合执法人员晋升和职业发展的必要条件。例如，综合评定成绩为“优秀”者可以优先考虑评优评奖或是晋升；综合评定成绩“不足”者延后考虑或是不予考虑等。此外，培训人员所在的等级也会对其评优评先造成影响。总之，通过培训结果与人员课外考核制度的绑定可以充分调动综合执法人员针对培训的积极性和严谨性，从而激发人员的学习动力，提高培训的成效。
5、提供财政保障，激活学员热情。从财政保障方面来看，目前的行政执法部门在人员的能力建设方面还缺乏有力的资金保障措施，如先进技术的执法装备不足、培训方面的经费投入不高、奖励政策过少等问题。对行政执法人员加大物质激励程度、增加新型的执法装备配置，可增强执法人员的干劲，以及应对改革困难点的精力。适当的物质利益能激发行政执法人员的工作积极性。行政执法部门可以将目标考核结果与薪酬调整相结合，真正做到将基层执法人员的收入进行合理的分配，从而从根本上调动行政执法人员的工作动力，使其更有激情的投入到行政执法工作中去。
总结与建议
(一)研究总结
目前我国没有针对综合执法人员建立一套成熟的培训体系，于是培训缺少整体规划、综合执法局对综合执法人员培训重视不够，导致综合执法工作存在执法人员素质层次不齐、力量薄弱，实战作用不明显，难以满足执法工作需求。本文通过问卷调研发现综合执法队员现状所存在的不足和问题，并遵循系统性、制度化、主动性、多样化、效益性五大原则下，对综合执法人员培训体系进行优化设计，建构了常山县综合执法人员的培训体系，以分层分类的培训原则针对执法人员进行系统性的培训，以提高执法人员的综合执法素质，达到综合执法的要求，并实现综合执法工作。在后续工作上，还可以进一步参考培训体系落地保障的建议，在后续针对人员素质、资源条件对培训体系进行动态调整，按照培训工作规范化、系统化、训练实战一体化的工作目标，进一步夯实“执法局、执法人、执法工作”目标一体化的基础建设，促进综合执法人员培训工作向纵深发展，以实现综合执法改革的可持续发展。
(二)政策建议
综合行政执法改革最突出的是“综合”二字，面对执法领域的扩充、人员队伍的整改，行政执法人员自身的素质能力明显有点跟不上改革的脚步。行政执法人员的岗位素质是能力建设的一个重要基础，且想要增强培训的效果与作用，建立一个具有特色且科学有效的教育培训体系是必不可缺的。改进行政执法人员能力培训体系可从固定培训场地、改进课程设置、加强师资队伍、创新培养方式等方面来实施。
1、探索综合执法人员培训体系试点，建立综合执法人员培训体系标杆。通过试点，探索和总结综合执法人员培训体系建设的规律和经验，形成可复制的培训体系建设经验，全面提升本省乃至全国的综合执法人员综合执法能力提供可借鉴的方式方法，为“大综合一体化”综合执法改革做出积极贡献。
2、建立全省规划，推进培训体系落实。为锻造堪当新时代新征程重任的高素质综合执法队伍，必须从严从实加强自身建设，与时俱进推动综合执法队伍全员培训走深走实。我省应把加强教育培训摆在战略位置，统筹规划培训体系的落实工作，并寻找相关部门牵头，着力补短板强弱项，以高质量教育培训持续推进干部队伍战略性重塑。
3、提供体系建设保障。综合行政执法改革对行政执法人员在政治思想上、岗位素质上、为民服务上的高要求，背后一定要有更加配套、优化的财政与法律保障体系。我省在能力保障体系上，除了应提高硬件保障设施，如技术设备、完善配套与综合行政执法相适应的现代保障措施等，更应该从法律角度明确并赋予行政执法人员执法职能，提供相关的经济支持和经费保障。此外，师资选取、教材编写、培训场地设定等也需要进行全省统筹规划，以针对性、可行性为原则，将培训体系落到实处。
4、提升意识、营造氛围，多措并举切实推动我省综合执法培训实践。我省应明确培训体系建设在提升综合执法人员能力，推动“大综合一体化”行政执法改革中的重要作用，通过相关行政文件的发放进行引导，提升各地对于综合执法培训的重视，在全省营造培训体系建设的良好氛围。
（浙江大学/浙江省公共政策研究院课题组蔡宁、杨志国、吴小丽、姜志华、黄彦然，杨志国系常山县综合行政执法局书记、局长，吴小丽系常山县综合行政执法局副局长）