引 言
纵观世界城市发展史，就是城市不断更新、改造的新陈代谢过程，城市调节的机制存在于城市发展之中。2015年，中央城市工作会议指出我国城市发展已进入以存量盘活、内涵提升为核心的存量时代。2019年中央经济工作会议首次强调“城市更新”,要求“加强城市更新和存量住房改造提升,做好城市老旧小区改造”。2020年十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,明确提出实施城市更新行动，包括“推进城市生态修复、功能完善工程”；“强化历史文化保护、塑造城市风貌”；“加强城市老旧小区改造和社区建设”等九个方面的目标体系。党的二十大报告指出，要“加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。
伴随着城镇化率的进一步攀升，我国城市的开发建设方式和经济增长方式都将发生变化，随之将必然面临城市更新方式的变迁。中国城市化进程的后半场，面对土地资源紧缺的情况，城市更新成为保障土地供应的重要途径，而城市化进程前半场以大拆大建为主导的粗放型发展方式，在后半场受到以出口和投资为导向的城市工业化和资本化导致的滞后城市化思维影响，落后于城市更新的新要求，在现实情况中出现“文化沙漠”式的改造与更新，对城市文化与城市记忆造成极大破坏，引起社会主体的不满，在改造过程中受到了极大阻力。
中国城市转型发展的新常态是城市更新与加速城市化并行的方式，城市更新目标从单一转为多元，对城市更新方式与公共治理水平提出新要求，政府主导的城市更新模式变革成为城市更新探讨的重要话题。
基于此，本文基于政策网络理论与回应—驱动模型，以深圳市H村的跨世纪改造历程为例，探究城市更新的政策与实践变迁，城市更新模式不同阶段的演进以及政府主导城市更新模式中政府扮演的角色的演变与作用。
案例分析
2.1案例背景介绍
1992年，H古村被纳入罗湖区旧村改造范围，然而往后近十年间由于种种原因，迟迟没有确定方案并动工。2003年后，H古村的改造重启。2011年后，关于H村的整体改造即将启动，但是都市实践合伙人孟岩的到来与后续关注的社会专业人士对H古村的文化简直表示惊叹，反对政府整体改造的方案。
随后几年内，多方在关于H古村的改造上无法达成一致。2016年，一套貌似合理的方案出台，社会专业人士却质疑房地产开发商的方案是“弄虚作假”，名义上保护，实则全盘拆毁。随着多个社会公共计划的建立，H古村的改造遇到前所未有的阻力。终于在2016年末，政府在这一场改造中的角色出现了转变，在政府的主导下，找到了平衡市场化与社会化的方法，让H古村的改造，开始渐进式进行。2021年，H古村的整体改造与建设方案确定，长达十余年的斗争画上了政策性的句号，H古村得到了理想的保护。
H古村的改造中，政策网络主体出现了多次的互动博弈，政府的角色也出现了四次转变，对市场、社会与政府主体之间的利益平衡造成了直接影响，最终政府形成了“双边回应—双向驱动”模式。
2.2政策网络主体分析
（1）政策社群：市与区人民政府
对于深圳市政府来说，获得可持续发展的新增用地最快的捷径就是“旧城改造”。2009年深圳市开始全面系统推进城市更新，对拉动经济增长、拓展存量土地利用空间、完善城市功能、促进产业转型升级、稳定楼市供应等方面做出了卓有成效的贡献。
罗湖区H村成为改造规划的重点项目，计划打造深圳新的商业中心。基于历史遗留问题，罗湖区H村自1992年就被纳入罗湖区旧村改造范围，由于种种原因迟迟没有启动，历史遗留问题亟待解决；基于城市形象，H村破旧不堪，有损城市形象，急需更新面貌；基于居住环境，H村基础设施落后，提高居民居住环境舒适度必不可少；基于土地资源的利用效益，目前国家对于土地征用有严格限制，而城中村改造的土地资源不受国家供应计划限制，是城市发展获得用地有效的方式。因此，政府认为应该进行城中村改造，并因此实施了大量政策措施。
（2）专业网络：城规专家、社会人文学者
H村具有500年的历史，是深圳最后一个城中古村落，其改造引起了如都市实践的建筑规划师、六位院士、深圳大学社会人文学者等多方专业人士。专业人士虽然不是H村的所有者，但他们一直致力于保护H村的历史建筑，力图将保护传统建筑文化的理念贯彻到H村改造项目中。
从“物态”上，H村完整保留了百年前深圳建筑的特色；从“活态”上，H村除了保留深圳旧时的生活习俗，并保留外来的潮汕租户生活习俗，专业人士致力于寻找一个不破坏它的改造方案，都市实践的建筑师团队从专业的角度进行方案改进和经济指标测算，向区政府递交调研报告；深圳大学饶小平教授对古村进行详细测绘工作，向开发商提交出一份古村的文化价值报告。专业人士的出现是守护H村的有力保障，他们希望能在进行城市改造运动的同时更好地保持和延续表现深圳市文化的特征建筑。
（3）府际网络：区改造办与回迁办
作为H村改造政策的基层执行者，回迁办跟改造办拥有区委政府赋予的指挥、控制、监督H村拆迁与改造工作的权力。改造办与回迁办直接实施H村的拆迁改造工作，同时直接与村民进行交涉，存在与村民发生正面冲突和矛盾的概率。相对于部分为保护自身合法权益而不同意改造的村民，改造办的主要诉求是在遵守国家拆迁管理的法律法规下，高效切实完成罗湖区政府下达的改造任务，保证改造工程质量，从而促进城市土地资源的利用效益和城市形象的提高。
（4）生产者网络：房地产开发商与实业公司
H实业股份有限公司主动提出H旧村的整体改造规划，华润置地与罗湖区政府签署了战略合作框架协议，H村将被推倒，建立一个新的国际消费中心。作为实业公司与房地产开发商，两者在资金、社会资源、方案规划、实施能力上相较于改造范围内的H村民占据绝对优势，而村民则由于信息不对称、预见性差、个人利益与专业能力等原因，在这场旧村改造中处于劣势地位，利益容易受到资本逐利性影响而受到损失。
（5）议题网络：村民与大众媒体
不同于其他具有文化价值的古村落改造，深圳市这个特殊的H村在改造项目中的矛盾焦点在于自身利益是否能够得到满足，根据这个矛盾焦点可以将村民大致分为两类：对拆迁赔款感到满意的同意拆除的村民，另外一类则是不满赔偿协议的村民。同意拆除方的代表就是H实业的董事长张齐心，以他为代表的H实业超过97%的股民同意拆迁；不同拆除方只有少部分是因为对古村文化建筑有浓厚“依恋情节”，有着强烈的传承和保护意识，以年长一代的村民为主。
在H村改造进程中，对补偿不满意的“钉子户”和坚持保护古村建筑文化的传统村民无疑是处于利益角逐中最弱势的一方，既要面对来自房地产开发商的生产者网络的外来压力，又要面对自身所处的议题网络中其他同意拆除的村民的内在压力，多方利益主体对其施以巨大压力。面对自己的利益诉求得不到尊重，这两类群体能有效维护自身利益的行为十分局限，发挥的社会影响力也极为有限。大众媒体无疑成为这两类弱势群体的“社会传声筒”。虽然部分大众媒体各有自己的倾向，但是大部分处于中立角色，他们从追求社会利益的角度出发，希望还原事件的真实情况，维护社会的公平正义，为弱势群体发声，有利于他们的利益诉求被听到并且得到公平合理的解决。
（6）政府：政策网络中的特殊利益主体
城市更新与改造中，地方政府通过土地市场和房地产产业发展可以获得地方财政资源和城市发展的用地，同时改善城市形象，因此政府本身其政策制定与执行目标价值导向明显，在政策网络中作为政策社群和府际网络有着自己的利益。同时由于权力逻辑主导城市更新政策与实践变迁，政府既需要发挥经济职能与市场合作，共同进行H村的改造，又需要发挥社会职能，保障居民合法权益又兼顾保护城市历史文脉，维护社会的稳定。城市中心主义的单边市场化结果是双重失衡，因此政府需要在社会自我保护与市场扩张的矛盾中寻找平衡点，作为多方利益的调和剂，也会在高权利—中技术—低资本逻辑主导下调和双方冲突，同时也实现政策目标，但是何为高权利、何为中技术、何为低资本，这一过程的不断调整为“回应—驱动”模式的分析提供现实依据。
2.3政策网络推动政府角色演变分析
在城市建设领域，为增加发展用地与提高城市形象，城市更新与旧城改造成为关键问题。作为中国“一夜之城”的深圳，在改革开放之前为快速促进城镇化进程，城市建设是全能政府组织下的自主改造，其间城市建设与更新尽显强国家掌控的特征。1978年中国进入了改革开放，在市场经济下，政府无法再一手包办城市更新与改造，在城市更新与改造的政策网络中，多种角色共同参与。H村的改造自1992年被纳入改造规划，政府在期间的十余年间体现的“回应—驱动”模型中角色的转变，正是深圳市古村改造工程的缩影。
2.3.1市场化改造的“合伙人”政府
随着国家进一步开放房地产行业，加之土地和财税制度改革，地方政府走上依靠“土地财政”来维持和发展地方公共服务、推动经济增长的道路。1992年H村被纳入罗湖区旧村改造范围，被认为是城市发展“毒瘤”的城中村。 2003年后，相关企业不断提交整体改造开发H村商业价值的提案，区政府在取得大部分村民的同意下，与房地产开发商合作，预备“整体推平”H村，打造新的国际消费中心。此时土地交易与开发的企业以市场扩张为目标迅速从社会中脱嵌，而政府也从原来的“全能政府”时代转变为“合伙人”政府，为实现快速的经济发展与城市更新，回应市场的需求，出现大拆大建的更新项目，建立商业中心与商品房楼，政市合作也缓解了政府资金的压力。
在“合伙人”政府角色下，政府采用与市场单边合作的开发模式，以具有超快增长特质的高楼新区代替低容积率的旧村城区的模式来发展城市，在房地产领域的暴利增长下推动城市经济增长。以H村为代表的深圳古村数量从1500迅速锐减至200不到，深圳也被称为“文化沙漠”城。
在“合伙人”政府下，政策网络中只有府际网络、政策社群、生产者网络三个，此时没有出现议题网络与专业网络两个社会主体与市场形成抗衡，在“回应—驱动”模型中政府出于对财政资金压力的缓解与城市建设改造的目标，积极对具有强大经济实力的市场做出了单边的回应，H村的改造完全由市场主导，政府处于配合市场的角色地位。
2.3.2主导性改造的“守护者”政府
2011年，改造项目即将实施，政策网络中代表社会主体的专业网络和议题网络出现。
在议题网络上，当拆迁改造方案公示后，多数外来村民都同意拆迁改造，而少数的原住民则反对改造，认为拆改H古村是破坏古村建筑原有风貌的破坏工程，另有部分村民则是由于对补偿款不满意，不同意开发商动工。议题网络形成介入政策网络中，并且对生产者网络产生极大阻力，也向政府表现出反对改造的意愿诉求，而其中的大众媒体，则希望呈现一个真实的情况，成为这部分弱势群体的发声人。
在专业网络上，社会专业学者考察H古村，震撼于三十多年历史的深圳的核心区域竟然还存活着500年的古村，之后两院院士、大学教授等社会专业人士关注到H村的故事，为保护H古村的建筑文化，专业网络介入政策网络中，成为了议题网络中坚持保护建筑文化的村民的主要支持力量，也为政府对古村的改造提供了专业智力支持。至此，政策网络中的五种网络类型已经具备。
政府具有维护社会稳定的政治职能。城市更新的过度市场化与保护城市历史文脉起了冲突，为避免日趋严重的破坏和维护社会稳定，政府开始注意并正面回应社会方面的诉求，并且停止与市场的“合伙人”角色，停止改造工程，转为“守护者”（见图4），即使此时政府有强烈的动力去推动城市更新的进程，但是市场化的方式已经不占主导，改为政府主导，公众参与的模式。
在“守护者”政府下，政策网络的五个网络已经具备，此时由于专业网络对H村改造的不合理的反对以及村民由于利益诉求得不到满足，与主张整体改造的市场出现了矛盾，使得政府不得不被动、选择式回应社会的诉求。在“合伙人”政府角色对市场的回应基础上，此时“守护者”政府增加了对社会主体的回应，从而形成了双边回应的行为表征。
2.3.3营利性改造的“经理人”政府
2011年至2016年，开发商与村民进行利益协商，专业网络的相关人士则在H村的建筑规划方案与改造方案上重新考虑。结合多方意见，2016年5月15日，罗湖区人民政府与华润置地签署战略合作框架协议，出台许多政策补贴支持H村的改造工程，对H村的改造正式启动。政府各部门在驱动房地产开发商下，规划处了六大“高富帅”：六个新的商业广场，产业空间再扩150万平方米。然而好景不长，专业网络认为开发商以“移建设、拆建、创建”等方式保护古村，只是名义上的保护，实际的操作中，会全盘拆毁古村的建筑，新一波反对改造方案落地的声音响起。
由此出现“H古村120城市公共计划”，并且越来越多具有社会影响力的人士加入，如同济大学著名的阮仪三教授与美国人文中国文化研究专家，政府与市场对H村的改造出现了空前的阻碍，市场主体的房地产开发商华润置地怒斥“专家对于文化的价值判断应秉承基本的客观理性，而非不加分辨和判别保留一切旧有建筑。”H古村改造再次戛然而止，双方僵持不下。
在这一时期，政府从“守护者”转变为“经理人”角色，政策网络的主体冲突也更加凸显。
客观而言，城市更新政策本身就是系列经济理性的设计和选择，因此政府在城市更新的过程中本身就存在追求经济发展的一面，正因如此，政府才从一开始就最快实现对市场的驱动与回应。政府为了回应代表市场的房地产开发商要求，需要将自身的施政逻辑市场化，因此出台的政策也多带有利于开发商的经济性质，同时为了保证古村改造的顺利，政府也需要创制市场主体或者是自己亲自动手。届时政府的行为特质就与市场主体的房地产开发商具有重叠，在“守护者”角色的基础上驱动市场，出现过向市场化回摆的营利性改造行为，从而转变为“经理人”角色，行为表征也体现为“双边回应—单向驱动”的模式。
“经理人”与“守卫者”政府相同，都是作为表征回应社会的类型，因此当社会主体的专业网络与议题网络在与市场的利益冲突下，发现政府偏向市场一方，自身的利益诉求得不到尊重，则会对古村的改造施加更大的阻力，出现了“H古村120城市公共计划”和“每个人的H”公共艺术计划等。在巨大的社会压力下，政府与市场只能停止改造工程的进行。
2.3.4搭台式改造的“监管者”政府
2016年2月6日，中共中央国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》明确要求“用5年左右的时间，完成所有城市历史文化街区规定和历史建筑确定工作”。为实现多方的利益平衡，快速进行旧城村的改造，人民政府不再是非对称被动回应或者驱动任何一方，开始平等兼顾多方网络的既得利益。同年7月29日，罗湖区更新局召开见面会，出席会议的是以华润置地与H实业等生产者网络的市场主体代表人，H村史编委负责人张炜良、“H古村120城市公共计划”与H改造设计师为议题网络与专业网络的社会主体代表人，进行平等的沟通协商。此后又上线了罗湖城市更新网站，征集社会各界的意见，邀请专家进行实地测绘。此后几年，H村在多方的商议下开始试点动工，并且由政府监督招标的进行与工程的实施。
在这一阶段，政府由原来的被动推进与改变，转换为主动调动起开发商等市场主体和原居民、村集体和村民及业主等社会主体参与更新改造的积极性。“守卫者”政府转型为“监管者”政府。
“调优、调高、调强、调活”的发展布局是旧城改造中政府重点施政的框架。政府在这一时期主动调动市场主体的改造积极性，搭台给予双方沟通的舞台，重新引入市场机制，另一方面则加强规划管制且重视社会主体两个网络的利益诉求与专业意见，切实保障社会特别是村民与村集体的合法权益，调动社会主体参与更新改造，在重新启用市场的同时助推社会的回应、规范旧改市场、节制资本。为了实现利益调节的目的，政府也在本身规划的城市新可用地规划上让渡土地，使得市场与社会获益。在“经理人”角色非对称的双向回应与驱动基础上，“监管者”实现了对称的“双边回应—双向驱动”，不直接参与操办旧改和利益分配。
分析总结与思考
3.1分析总结
上文提到，技术、资本、权利三重逻辑是中国城市更新实践的基础逻辑，而以H古村为代表的历史街区微更新则由“高权利—中技术—低资本”逻辑主导，要形成恰好到处的三者强弱，需要突出并重视权力逻辑，即政府在改造进程中应该发挥怎样的作用去形成强弱适当的主导逻辑。也正是在三者的强弱权衡中，由于强弱不当导致利益矛盾，多方主体冲突，因此在政策网络中政府“回应—驱动”模型的角色转变正是在探索如何形成“高权利—中技术—低资本”逻辑中进行的。
在H村改造项目的初期，政府与市场的单边合作忽略了社会主体的存在，成为“合伙人”角色，形成了“高资本—中技术—低权利”的逻辑，也就是典型的房地产开发逻辑运用于历史古村改造，在政策网络中专业网络与议题网络的社会主体出现，并且提出反对。为了保障社会稳定，政府被动回应社会主体的诉求，成为“守住者”角色，形成了“高权利—中资本—低技术”逻辑，被动回应下的改造方案并无法达成利益平衡。而后政府由于出现市场回摆，改造方案只是名义保护，实则全盘拆除，完全没有技术可言，成为“经理人”角色，形成“高资本—中权利—低技术”逻辑。最终政府不再非对称回应与驱动任何一方主体，而是体现出“双边回应—双向驱动”的行为特征，成为“监管者”角色，最终形成“高权利—中技术—低资本”逻辑主导，不再由市场化主导或影响H村改造的进行。
H村跨世纪的改造历程是深圳市乃至中国城中古村落改造工程的缩影。中国在城市化进程后半场中出现的城市更新纠纷，在改造实践过程中落入“文化沙漠”陷阱的情形，在H村的改造工程中探索到了破局之策。
3.2案例启发
（1）政府理想转型“监管者”是政策顺利实施的关键因素
针对于本案例而言，H村改造中市与区政府经历了四次角色的转变，从“合伙人”到“监管者”，改造政策才顺利实施，每种类型都是政府在不同的改造阶段要求体现的行为表征，也正是中国城市更新进程中政府的不断转型的缩影，其间改造政策的变迁、具体项目的运作及更新治理的变革皆凸显了政府不可或缺的角色在场和主导作用。H村的改造中，政府的角色转型给出了实际的答案，“双边回应—双向驱动”模式是形成权益融合，实现城市更新与改造的有效方式。政府的权力逻辑不应继续停留在改革开放前的“全能政府”时代，也不能停留在21世纪以前非对称双向运动的三种角色。政府应该在社会主体与市场主体的反作用下实现理想转型，塑造“监管者”角色，以“双边回应—双向驱动”模式进行城中古村的改造，兼顾市场化与社会化两种态势。
（2）有机更新与改造是保护历史文化不可或缺的理念
“H古村120城市公共计划”多数公共计划的参与者认为，H旧村保护，技术上不是问题，关键在于观念。在城市更新与改造中，实现市场商业利益、公共社会利益与文化价值保护共赢是现代城市有机更新的“政治正确”选择，然而在公共讨论中，过多的主体忽视了无法“发声”的历史文化遗迹。
在本案例中，作为市场主体的房地产开发商华润置地很显然是最缺乏文化价值保护理念的主体，虽为央企，社会责任缺乏，在前期的改造中，制定方案是整体改造，在后期协商后的方案中，被社会主体质疑方案的真实性，名义保护，实则全盘拆毁，而政府在最前期的改造中，显然也缺乏这一观念，才会同意H村整体改造的方案。让社会不愿意相信房地产企业华润置地的，是因为北京梁思成故居的拆除，正是华润置地，社会人士认为在跟资本与政府的博弈中，民间的公益需要一次历史见证的胜利。可见由于政府与市场对文化价值保护理念的缺乏，社会主体将政府与市场归为对立面，十分有损政府公信力。因此对于历史文化保护的理念塑造，是政府在城市更新，尤其是历史街区的改造中必备的理念，同时也是应该灌输给开发商的理念。
（3）渐进式改造是政策可持续变迁的最优方式
在本案中，罗湖区政府与华润置地一开始的方案是整体改造，因此对全村进行了一个方案的规划，当社会主体表示反对时，政府则需根据提议修改改造的方案。然而方案在几年前一次又一次不被完全认可，原因就在于政府本身的改造与建设方案是全村化，整体化的，“牵一发而动全身”，修改之中自然也需要对其他方面进行更改，无法获得不同主体的认可。
在我国计划经济实施的广度和深度上、地方政府自主权、保留的地方市场等很多方面，中国存在着进行渐进式改革的基础。将城中古村改造的政策放置于框架中，则是首先要在边缘区域进行试点改革，其次对于改革进程做出回应，最后将实践与政策变迁到其他区域。由于不同区域的历史文化建筑的价值性跟保护难度不一致，统一的改造方案就容易引发社会主体的争议，存在反对的声音，这就要求政府先进行试点工程，从试点工程中收取反馈，逐步解决利益格局调整和重新分配利益的问题，根据反应改进方案，并将改造政策与方案因地制宜变迁到其他区域进行实践。在这过程中，当改造方案存在不合理受到质疑和反对时，政府只需要根据实际情况对方案进行调整即可，而不存在“牵一发而动全身”，多对矛盾难以同时调和的问题。
感谢“策论中国”参赛团队：华南农业大学《“文化沙漠”之破局：城市化“后半场”政府主导城市更新模式的变革——基于深圳市H村跨世纪改造历程的案例分析》团队报告！