习近平总书记在二十大报告中强调，健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。养老保险作为最基本的社会再分配力量之一，在保障老年人的退休生活和缩小社会贫富差距方面发挥着重要作用。随着老龄化趋势加剧，经济增长速度趋缓，世界各国第一支柱公共养老金普遍纷纷出现财务困境，因而开始探索养老保险制度的结构性改革途径。潘璐莎研究员认为，发达国家普遍较早建立养老保险体系且经历了数次改革完善，第二、三支柱发展迅速，较为均衡的多层次多支柱养老保险体系基本成型，对于主要依赖第一支柱，正处于多元养老模式探索阶段的中国，有不少值得借鉴的经验。
各国养老保险体系发展的典型经验
（一）第一支柱突出保基本和再分配功能
基本养老金作为针对既得利益格局进行重新分配的一项制度，各国为保障最广大民众的基本退休生活，通过建立一整套严密的法律体系以支撑其有效发展，在设立专项税收、提供特殊群体津贴补助和设置差别费率等举措推动下，各国第一支柱养老保险覆盖率接近全覆盖（英国86%，美国96%，日本99%），但养老金替代率普遍较低，一般为20%—40%，更高的退休待遇主要依靠私人养老金来满足。缴费方面，经合组织（OECD）国家企业和个人强制性养老金缴费负担较轻、比例较低，2018年33个成员国强制性养老金个人缴费率平均值为7.74%，雇主缴费率平均值为10.63%，总缴费率平均值为18.99%，低于我国基本养老保险24%的缴费率。领取待遇年龄方面，发达国家普遍执行65岁以上的退休年龄，有的甚至达到70岁（以色列），在支取养老金上设置弹性政策，不实行强制退休，将退休金计发与实际退休年龄挂钩，以鼓励退休人员继续从事力所能及的工作。
（二）第二、三支柱注重税收激励和便捷性
为鼓励和支持第二、三支柱养老保险发展，发达国家通过税收优惠、自动加入机制、账户自由转移等一系列举措，强化私人养老金在养老保障体系中的地位和作用。根据美国社会保障总署（SSA）及投资公司协会（ICI）的统计数据，截至2020年末，美国养老第一、二、三支柱资产规模分别为2.908、20.528和14.747万亿美元，占比分别达7.6%、53.8%和38.6%。根据OECD 数据，截至2020年末，加拿大养老保险第二、三支柱基金规模为3.1万亿美元，占养老金总规模的87.55%。在税收优惠方面，养老保险税收优惠政策主要有八种形式，其中以实施EET（养老金缴费及投资运营时免税，领取养老金时再缴费）的税收递延型政策最为普遍。美国著名的企业年金计划——401（k）计划的主要优势就在于递延纳税，规定政府机构、企业及非营利组织等不同类型雇主，为雇员建立积累制养老金账户可以享受税收优惠，个人账户中雇员的缴费和实现的投资收益当年无须缴纳个人所得税，待雇员退休后领取养老金时再缴纳税费。同样实行 EET 模式的日本个人养老金计划（iDeCo），每年最大免税额度（自由职业者）达到81.6万日元（约合4.2万元人民币）。参与便捷性方面，一是多数国家推行自动加入企业年金计划制度，英国的每个雇主都必须自动将符合条件的员工纳入职业养老金计划并为员工缴费，目前标准为年龄在22岁至国家法定养老金领取年龄（最高不超过74岁）之间且年收入超过10000英镑的员工。员工可以选择退出该计划，但每三年雇主必须重复自动加入的动作（re-enrolment）。二是打通二、三支柱账户，美国规定在雇员进行职业转换时，可将资金从二支柱向三支柱个人账户进行转移， 同时二、三支柱可投资的养老目标基金也可共享；日本第三支柱允许雇主直接对雇员的iDeCo个人账户进行缴费。
（三）鼓励养老保险基金通过投资保值、增值
通过投资运营实现养老金的长期保值增值，是养老金管理的基本目标。国外养老金投资管理的基本经验是根据公共养老金、私人养老金的制度定位和投资目标，结合本国金融市场的发展水平，设计与其相适应的投资模式，建立专业化的投资运营体制。在公共养老金的运营中，政府通过精算模型或以其他方式确定公共养老金的投资目标，并直接或委托投资管理机构结合金融市场情况进行资产配置；在私人养老金的运营中，政府的主要职责是做好制度建设，履行服务和监管职能。第一支柱公共养老金投资方面，一般采取集中投资的模式。从实际资产配置来看，公共养老金由于受到现收现付制的影响，资产配置相对保守。2015年末，有数据的18个OECD国家的公共养老金平均 57.2%的总资产投资于固定收益类资产和现金，29.3%投资于上市股票，13.5%投资于另类投资（包括对冲基金、房地产、非上市基础设施、私募股权和自然资源等其他资产）。OECD数据显示，20个国家的26只公共养老基金在 2011—2015年期间均取得了正实际收益，跑赢通货膨胀。第二、三支柱私人养老金投资方面，一般采取分散投资的专业化运营模式。一是由专业机构运作。养老基金一旦涉足证券市场，大多数国家选择或是设立专业化、市场化程度高的机构投资运作，或是专设养老金管理公司，或是现有金融机构在满足监管要求的前提下提供养老金产品或资产管理服务。二是投资采取辅助选择机制。投资顾问和默认投资选择能够辅助个人投资者进行决策。根据ICI调查，在美国，大多数持有个人退休金账户（IRA）的家庭表示专业理财顾问是他们获取投资建议的主要渠道。美国、英国等多国推行的默认投资选择机制（QDIA），通过不同类型的金融机构为个人建立私人养老金计划，提供投资服务，帮助投资者克服“惰性”和“选择困难”，引导其将养老资金投资于长期投资策略产品。
我国发展多层次多支柱养老保险体系的举措建议
目前，我国多层次、多支柱养老保险体系建设仍面临诸多挑战，可以借鉴国际有效经验，推进多层次多支柱养老保险体系高质量发展，积极应对老龄化，防止老年贫困，加强互助共济，优化收入分配，满足不同层次退休生活保障需要。
（一）重基本，持续扩大第一支柱覆盖面。一是完善基本养老保险制度。坚持基本养老保险保基本的定位，健全城乡居民基础养老金待遇调整机制，落实基本养老保险全国统筹，推进渐进式延迟退休政策，保持适度替代率水平，为第二、第三支柱发展提供空间。二是多举措推进参保扩面工作。夯实政府、用人单位和个人责任，依托数字化手段，精准识别养老保险未参保人员和缴费中断人员，多部门协同推进养老保险应保尽保，确保基金应收尽收。加快健全完善新业态从业人员、灵活就业人员等重点群体的参保机制。探索开发养老保险缴费和待遇测算工具，引导民众关注养老保险制度，更加深入、直观了解养老保险政策。
（二）强激励，不断完善企业年金制度。一是优化完善企业年金制度。适时放宽企业年金的具体条件，降低准入门槛，扩大企业年金覆盖面，探索企业年金自动加入机制和“合格默认投资工具”制度。二是发挥“头部”企业示范作用。积极推动国有企业、上市公司、劳动关系和谐企业等发挥“头雁效应”，创新宣传方式和渠道，同时鼓励其他私营企业结合自身情况，从低比例、小范围起步，逐步建立企业年金。三是进一步加强对年金管理机构的指导。指导督促各企业年金管理机构加强高品质、个性化产品研发，提高企业年金基金收益水平，实现企业年金基金规模稳步扩大；强化企业年金与政府优惠政策集成联动，探索建立健全企业参加企业年金的激励机制；引导和鼓励企业年金基金管理机构整合多方资源，创新性制定对参加企业年金用人单位和个人的支持政策；鼓励银行业金融机构对建立企业年金的用人单位和个人给予授信、贷款等方面的优惠政策。
（三）提服务，全力推进第三支柱建设。一是积极推动个人养老金发展。探索发展个人养老保险专业咨询与顾问服务，为养老金账户管理、资产配置、税收处理、领取方式等提供专业建议与指导；基于个人养老金制度的社会保障属性，做好金融产品性能优化匹配，在安全性、收益率方面适当给予参保人一定程度的托底保障，探索放宽提前领取条件、个人养老金数据管理等限制，以及适时打通第二、第三支柱个人账户。二是创新发展多元化养老金融产品。加强长寿风险研究，根据群体风险偏好、财富积累、收入现金流等特征，提供符合生命周期特点、个性化需求、差异化风险承受能力的创新型养老产品，建立专业养老金融产品分析和销售团队，为客户提供精准、高效、便捷的咨询、投保和理财等服务。
（四）增收益，构建养老金与资本市场协同发展体系。一是加大养老金投资力度。对国民养老保险公司、养老金公司等机构投资者管理第一、二支柱结余资金在降低风险敞口预期、保证资金安全及流动性要求的同时，逐步扩大中长期绩效考核的权重，放宽投资区域、范围、比例限制，提升资管机构专业能力，通过目标日期基金、目标风险基金等产品推动短期资金向长期资金转变。二是实现养老金保值增值和高质量发展资本市场的良性互动。强调法治化、标准化、规范化进行入市、退市运作，加大优质投资标的和工具供给；引导、鼓励养老金等长期资金更多流向研发周期长但符合国家战略发展方向的行业，为国内科技创新提供动力；进一步发展金融衍生品市场，丰富养老金机构风险对冲手段，增强风险抵御能力。