河南平顶山“1·12”重大煤矿事故、广东榕城“1·15”突发电梯下坠事故、河南方城“1·19” 特大火灾事故、江西新余“1·24”特大火灾事故等，各地多发连发的安全生产事故，造成了重大人员伤亡和人民群众财产损失。据统计，2023年全国发生生产安全事故4.9万起，死亡3.46万人，其中重特大事发生19起，死亡227人。党的十八大以来，中央和各级地方政府高度重视安全生产问题，建立了“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的责任体系。如此严格的安全生产责任体系，为什么安全生产事故还会多发连发呢？原因是多方面的，但最关键是我国安全生产“从上而下”的政府监管体系很难适应安全生产的严峻形势，安全生产迫切需要从政府监管走向公共治理，切实消除治理空白、形成治理合力。
我国现行安全生产政府监管模式的主要缺陷
目前，我国安全生产监管属于典型的“自上而下”的政府垄断和多部门分段监管的模式。这种模式表面上看，似乎存在多重保障机制，然而实际中导致了各部门事前竞争预算和治理权力，事后推卸责任的弊端。其主要缺陷：各个部门之间存在机会主义，相互指望，交叉模糊地带无人负责，形成管理的空档和监管死角，一旦出现问题，很容易造成各个部门之间的相互推诿；导致了大量的重复检查、重复监管和重复收费，提高了治理成本，降低了治理效率；缺少必要的民意沟通，忽视了社会公众尤其是生产一线群众在安全生产中的重要地位，忽视了民众的智慧和力量。政府在安全生产监管方面尽管做了不懈努力，但各种各样的安全生产问题依然存在，安全生产事故依然频发。
安全生产治理，既需要 “自上而下”的政府监管，更需要 “自下而上”的民众围观和舆论压力。因此，将公众参与引入到安全生产治理的全过程，构筑公众参与的安全生产公共治理模式，以提高安全生产治理效率和遏止安全生产事故是十分重要的。
公众参与安全生产公共治理模式的重要意义
公众参与是一种制度化的民主制度，是政府与公众互动决策和公共治理的过程。公众参与安全生产的公共治理是指公众以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与安全生产的决策和行为过程。构筑公众参与的安全生产公共治理模式具有重要意义。
第一，公众参与安全生产公共治理是对政府失灵的重要补充。我国市场主体总量近2个亿，类型众多、规模巨大和业态复杂，而且以分散经营为主要形式，加之政府人力、物力、财力有限，因而仅仅依靠政府监管的力量是远远不够的。如果忽视公众在安全生产治理中的重要作用，不仅不会带来安全生产，可能还会导致更大的安全危机。社会公众尤其是生产一线工人，是最直接、最有动力的安全生产治理力量。发动安全生产社会各方力量，构筑公众参与的安全生产公共治理模式，是解决我国目前安全生产政府监管模式缺失、治理能力不足和安全生产事故多发连发的有效途径。
第二，公众参与安全生产公共治理是对普通群众弱势地位的公平矫正。由于信息不对称性使得普通群众相对于生产经营者处于弱势地位。普通群众安全的知情权受到极大的限制，丧失了自我保护的能力，无法分辨生产经营场所是否安全，价格低廉的活动场所和经营场地是否会更有风险，其安全的选择权也难以得到有效保障。公众参与安全生产治理，有助于消弭安全信息不对称性，也能让普通群众获得充分的相关活动场所和经营场地的安全信息，实现普通群众的平等地位。
第三，公众参与安全生产公共治理是多元治理模式的客观要求。在安全生产多元治理模式架构下, 政府、企业和社会公众联合起来共同完成对安全生产的治理。三者之间的关系是相互补充、相互支持、相互监督的关系。它们依据不同的原则在安全生产的治理中发挥着不同的功能。政府是以国家利益和行政区域内的公共利益为取向, 对安全生产治理进行制度安排。企业依据相应的制度安排从事生产经营活动。由于社会公众的参与, 形成了有第三方介入的安全生产治理模式, 更能有效发挥治理模式的作用。社会公众独立于政府体系之外,形成特有的多样性、分散性、丰富性和灵活性, 形成平等的参与式的组织结构, 可创造出比政府更低的成本和更高的效率。
公众参与的安全生产公共治理模式的路径选择
自1月26日国务院召开全国安全生产电视电话会议后，全国各地迅速开展安全生产风险隐患大排查的整治活动。在特殊背景下，这种运动式安全生产治理方式是必要的，有助于迅速遏制各类安全事故多发连发势头，维护群众生命财产安全和社会大局稳定。但运动式治理，往往“一刀切”，且层层加码，造成“一人患病，全体吃药”的不良后果，一定程度上损害“无病企业”“无病区域”的合法权益，极大地提高安全生产治理成本，给经济社会发展带来负面影响。
目前，我国安全生产正处于风险高发期和矛盾凸显期。通过一套有序的制度安排，构筑公众参与的安全生产公共治理模式，能够有效地提高安全生产的治理能力，有效地规避和降低安全生产风险。
第一，加强公众参与安全生产公共治理模式的制度设计。通过理性选择的公众参与途径，精良设计的公众参与制度，不仅有助于达成公众参与的实质效果，而且可以预防由非制度化公众参与带来的不良后果。公众参与安全生产公共治理可分为三个层面：一是安全生产立法和决策层面的公众参与，主要是指公众对安全生产立法和公共决策的重要影响；二是安全生产层面的公众参与，主要是公众直接参与安全生产治理活动；三是安全生产执法层面的公众参与，主要是发动安全生产诉讼和损害赔偿。很有必要从上述三个层面对公众参与安全生产公共治理模式进行制度设计，构建全链条、全过程和全闭环的公众参与机制，以便让公众依法有序高效参与安全生产治理。
第二，着力构建安全生产的新闻媒体治理模式。新闻媒体监督机制，是指新闻记者通过新闻媒体，采取不同方式发现并披露企业安全生产各个环节和各个层面中的不当行为和违法行为，并且督促该安全生产问题得到有效解决的公众参与模式。各级政府在安全生产治理活动中，要更多的考虑动员新闻媒体力量，组织新闻记者参加到安全生产治理中来，充分发挥媒体监督的独特力量。围绕安全生产新闻媒体监督环境营造、监督网络构建、媒体记者安全生产监督素质培育、监督权力的法律保护、监督结果的披露，以及对被披露单位惩戒等问题，尽快建立健全安全生产的新闻媒体监督治理模式。
第三，探索安全生产的内部特工培育及发现机制。安全生产问题具有很强的隐蔽性、地下性和欺骗性，企业安全生产涉及的各个环节和各个层面的不良行为和违法行为通常被外界是很难发现的。要尽早发现安全生产隐患，并对违法行为形成强大的威慑力，很有必要在企业、商场、超市、市场、餐馆、学校、社区、加油站和娱乐场所等设立安全生产的内部特工。针对安全生产内部特工的遴选方法、素质培训、潜伏机制设置、权力责任规制、考核奖惩办法，以及安全保障措施等，着力构建我国安全生产的内部特工发现机制。
第四，强化安全生产的公众举报与奖励机制。从我国安全生产实践看，绝大多数安全生产违法行为都是由公众举报才引起行政执法和司法处理。为有效发动公众参与安全生产治理，鼓励举报者同违法行为作斗争，建立对举报者的特别法律保护和奖励制度十分必要。针对我国对举报者、证人的法律保护严重不足，国家应及时出台有效保护举报人的专门法律，并采取有效措施，切实保护好举报者，并根据举报查处的实际情况，给予较高的物质奖励。围绕举报范围、举报机构设置、举报权利实现机制、举报制约机制、举报查处与反馈机制、举报保障机制，以及举报奖励机制等，着力构建我国安全生产的公众举报与奖励机制。
第五，探索安全生产的团体诉讼机制。团体诉讼是指，在法律上允许一人或数人代表其他具有共同利害关系的人提起诉讼，诉讼的判决对所有共同利害人有效。团体诉讼判决具有扩张力，效力及于遭受相同侵害的所有受害人。因此，在我国尽早建立健全安全生产公益团体，进一步完善安全生产团体诉讼制度，赋予安全生产公益组织提起公益性团体诉讼的权力，代表受害人打官司，将会对企业生产经营者形成有效的实质性制约。团体诉讼是实施公众参与安全生产决策制度的有力监督手段和法律救济方式，完善的团体诉讼机制有利于提高普遍群众维权积极性，有利于强化公众参与安全生产治理的动力。